2022年12月19日，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），“数据二十条”系统性布局了数据产权制度、流通和交易制度、收益分配制度及安全治理制度等数据基础制度体系，历史性绘制了数据要素发展的长远蓝图，具有里程碑意义。

　　2023年的中央经济工作会议将“扩大高水平对外开放”列为2024年需要重点做好的九大工作之一，并提出“对标国际高标准经贸规则，认真解决数据跨境流动”。《中共中央　国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》的核心要义是“更好发挥数据要素作用”。在“数据二十条”发布一周年之际，国家数据局率先公布了《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）（征求意见稿）》，“征求意见稿”明确提出，要充分发挥数据要素的放大、叠加、倍增作用，构建以数据为关键要素的数字经济，是推动高质量发展的必然要求。2023年，各地各部门积极贯彻落实“数据二十条”的战略部署，探索和制定与数据相关的制度，积极推动公共数据资源开发利用，加快数据要素市场化配置改革，统筹优化数据交易，开展数据要素试点示范，探索数据资产化和要素化路径，取得初步成效。

　　国家数据局正式组建并揭牌

　　2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，部署组建国家数据局，明确了国家数据局的使命：负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。2023年10月25日，国家数据局正式揭牌。

　　当前，我国数据要素市场发展尚处于起步阶段和培育期，数据要素新特征十分复杂，对传统产权、流通交易、收益分配和治理模式等制度规范提出新的挑战，成为制约数据要素价值释放的关键。根据中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》，国家数据局的首要任务是协调推进数据基础制度建设，在完善数据基础制度的前提下，统筹数据资源整合共享和开发利用。因此，在数据要素市场的培育期，应当稳步扎实构建以“数据二十条”为纲领的“1+N”数据基础制度体系，在构建完备数据基础制度体系的基础上，重点激活数据要素潜能，发挥数据要素的乘数效应，尤其是赋能实体经济高质量发展，构筑国家数据竞争新优势。

　　地方立法推动公共数据资源开发利用

　　“数据二十条”确立了公共数据授权运营的基本路径，并明确了对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，要加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”。

　　2023年，浙江、广东、深圳、上海、江苏、山东、河北、重庆、黑龙江、四川、北京等出台地方立法，在公共数据产权、收集与归集、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行了积极的探索和实践，有代表性的是《上海市数据条例》《四川省数据条例》《北京市公共数据专区授权运营管理办法》《浙江省公共数据条例》，其中《浙江省公共数据条例》是全国首部公共数据领域的地方性法规。总体来说，地方公共数据立法虽然各自有别，但整体上体现了“数据二十条”关于“汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理”以及“严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场”的基本精神。

　　从公共数据资源的服务属性和范围看，公共数据资源主要有两大类，一类是用于公共治理和公益事业的公共数据；另一类是用于产业发展和行业发展的公共数据。前者主要是基于公益目的，应当有条件无偿使用和分享，后者是与社会经济发展有关的公共数据，可以探索有条件有偿使用。为此，“数据二十条”提出，推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用，这意味着“有条件无偿使用”的公共数据已达到了市场化的要求，应先行推动授权使用，“有条件有偿使用”的公共数据仍处于一种未知的新领域，应当积极探索新模式，切忌一哄而上。

　　公共数据资源蕴含着丰富的经济价值和社会价值，公共数据资源的利用必须与实体经济深度融合，探索丰富应用场景，发挥数据要素倍增作用，重点聚焦实体经济领域和民生服务领域，如生产制造、科技研发、金融服务、商贸流通、航运物流、现代农业，以及公共卫生、医疗卫生、文化旅游、交通物流、健康养老等。

　　近期，部分地市公开拍卖公共数据资源特许经营权，对此如何看待？应当指出，公共数据资源的公共属性和政府的非营利属性，决定了公共数据资源的利用和释放不能以政府盈利为导向，政府和公共事业单位将数据资源授权后获取多少比例的收益，应遵循“补偿成本、适当获利”的原则，要更多地让利于社会和人民，让广大人民和企业享有更多的公共数据要素红利。

　　统筹优化数据交易场所

　　据不完全统计，截至2023年5月，全国各地由政府发起、主导或批复的数据交易所多达48家，呈现爆发式增长趋势。“数据二十条”强调，要加强数据交易场所体系设计，统筹优化数据交易场所的规划布局，严控交易场所数量。专家建议由国家数据局出台全国数据交易场所管理办法，建立全国统一的数据交易规则与合规体系，降低交易成本，严格控制全国数交所的数量。鉴于数据交易标的和行为的特殊性，专家建议依据《行政许可法》第十二条规定，将从事数据交易的机构准入纳入行政许可制度管理。

　　目前，交易体系比较健全的数据交易场所主要分布在深圳、上海、北京、浙江等数字经济发达的地区和全国率先探索数据要素市场培育的贵州。以深数所为例，深数所以建设全国性数据交易平台为目标，从合规保障、流通支撑、供需衔接、生态发展四方面，打造覆盖数据交易全链条的服务能力，为探索适应中国数据要素市场化配置示范路径和数据交易样板做出了表率，特别是在数据跨境场内交易、合规体系建设、数据无质押贷款、数据保险、数据信托等五方面实现了“全国首创”；再如被称为“数字经济第一城”的杭州，以“合规体系+基础设施+场景应用”三位一体为核心，高标准争创国家级数据交易所。目前，杭州数据交易所已与189家数商建立合作关系，累计登记交易量15.52亿元，数据接口和数据集合计7000余个，数据产品涵盖金融、能源、通信、舆情、交通、生物、医药等行业数据。

　　当前，数据场外交易仍然活跃，而违法的黑市数据交易已形成相当规模，主要涉及个人信息，特别是与敏感信息相关的个人信息，严重侵犯公民的个人隐私。2022年1月至2023年9月全国各地法院审结了436宗侵犯公民个人信息罪刑事一审案件，主要涉及对敏感个人信息的侵犯，包括公民征信信息、生物识别信息、行踪轨迹信息、健康生理信息等，经分析发现，行业“内鬼”为泄露公民信息的主要源头。

　　2023年4月，最高人民检察院发布《关于加强新时代检察机关网络法治工作的意见》强调，认真落实《个人信息保护法》，加大公民个人信息司法保护力度，依法严惩“数据黑企”“行业内鬼”以及批量泄露、买卖、“暗网”交易公民个人信息、非法收集在校学生和老年人等群体公民个人信息、利用“爬虫”“撞库”等技术手段非法收集公民个人信息等犯罪。准确把握公民个人信息处理的原则和边界，统筹数据信息开发利用、隐私保护和公共安全。

　　对标高标准国际规则构建数据跨境流通便利机制

　　2023年中央经济工作会议提出“对标国际高标准经贸规则，认真解决数据跨境流动”。

　　“数据二十条”提出，推动数据跨境双向有序流动，鼓励国内外企业及组织依法依规开展数据跨境流动业务合作，特别是针对跨境电商、跨境支付、供应链管理、服务外包等典型应用场景，“数据二十条”要求，要探索安全规范的数据跨境流动方式。

　　数据跨境流动对全球经济增长有明显的拉动效应，据经济合作与发展组织（OECD）测算，数据流动对各行业利润增长的平均促进率为10％，在数字平台、金融业等行业中可达到32％。“数据二十条”要求，“参与数据跨境流动国际规则制定，探索加入区域性国际数据跨境流动制度安排。推动数据跨境流动双边多边协商，推进建立互利互惠的规则等制度安排。鼓励探索数据跨境流动与合作的新途径新模式”。

　　2021年9月和11月，我国分别申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），并积极推进相关进程。根据CPTPP第14.11条第2款规定：每一个缔约方都应当允许数据跨境流动，包括个人信息，如果这一活动用于涵盖的人开展业务。这是CPTPP数据跨境流动规则的核心条款，也是为缔约方设置的强制性义务。关于CPTPP，我国已对协定全部条款进行了深入全面的分析、研究和评估，梳理了可能需要采取的改革举措和修改的法律法规，并在有条件的自贸试验区和海南自贸港主动对照先行先试。由于DEPA的最初签署国新加坡、智利、新西兰均为CPTPP的签署国，两个协定在数字经济规则方面存在很多共同点。

　　2023年9月28日，国家网信办在对标国际高标准经贸规则的基础上，公布了《规范和促进数据跨境流动规定（征求意见稿）》（以下简称“新规”），对2022年9月1日实施的《数据出境安全评估办法》做出了调整，以促进数据高效安全的跨境流动。新规有三大突破：第一，国际贸易、学术合作、跨国生产制造和市场营销，不再需要进行安全评估，但前提是“不包含个人信息或者重要数据”，这几个领域几乎涉及数据出境的所有场景。第二，在个人信息方面，预计一年内向境外提供1万人以上、不满100万人个人信息的，可通过标准合同方式出境，无须评估。第三，对“重要数据”认定作出新规定，鉴于“重要数据”必须实施强制性安全评估，且《数据出境安全评估办法》关于“重要数据”的概念侧重于危害结果，范围模糊且宽泛，在安全评估时很难判断。对此，新规提出：未被相关部门、地区告知或者公开发布为重要数据的，数据处理者不需要作为重要数据申报数据出境安全评估。为此，建议国家数据局制定重要数据认定指南，并动态公布重要数据目录。值得一提的是，新规还赋予自由贸易区制定“负面清单”的权利。

　　未来2.0版“数实融合”是数据要素与实体经济的深度融合

　　数据要素市场的展望，应重点关注和探索如何更好发挥数据要素的乘数作用，释放数据资源的要素价值。数据要素的乘数效应，应当与具有数字知识和技能的劳动者相结合，以数据基础设施为载体，在算力和算法的驱动下，与生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节深度融合，产生新的生产函数，这才能充分发挥数据要素的放大、叠加、倍增作用，真正释放数据资源的要素价值。

　　未来2.0版“数实融合”，将是数据要素与实体经济的深度融合。国家数据局公布的《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）（征求意见稿）》规划了十二项“数据要素×”重点任务，这将是未来三年数据要素市场发展的主要任务：即数据要素×智能制造、数据要素×智慧农业、数据要素×商贸流通、数据要素×交通运输、数据要素×金融服务、数据要素×科技创新、数据要素×文化旅游、数据要素×医疗健康、数据要素×应急管理、数据要素×气象服务、数据要素×智慧城市、数据要素×绿色低碳。

　　目前，在国际层面，对数据要素的认识还不统一；在国家层面，数据要素市场的确权、定价、交易、监管、治理等配套制度尚未出台，仍然处于探索和研究阶段。2024年1月1日，《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）正式实施，按照《暂行规定》要求，企业数据资源适用于现行企业会计准则，不改变现行准则的会计确认计量要求。然而，“数据二十条”在“加大政策支持力度”中提出的“探索数据资产入表新模式”，其关键词不是“数据资产入表”，而是要“探索新模式”。可见，《暂行规定》仍然是“老瓶装新酒”。因此，应在进一步实践的基础上，积极探索中国会计准则（CAS）中数据资产入表的“新模式”，使“数据资产入表”真正进入“新模式”。同时，我国应加强与IASC（国际会计准则委员会）的交流合作，促进数据资产入表新模式进入国际会计准则。

　　当前，我国数据生产力的发展已经领先于数据生产关系，工业时代形成的生产关系已经不能适应数据生产力时代的需要，需要在数字产业化，尤其是产业数字化的进程中不断创新数字化生产关系，以适应数据生产力的快速发展。为了更好地协调和处理与数据生产力发展相适应的数字化生产关系，必须先行构建完备的数据要素基础制度体系，充分激发数据生产力乘数效应的有效发挥，逐步推动数字经济走向高级阶段。然而，数据基础制度的建设，涉及经济转型、社会稳定、国家安全等方方面面，与各类企业和广大人民群众切身利益息息相关，在具体制定和实施过程中将面临更多的挑战和不确定性。因此，应当立足更好发挥数据要素作用，从“产学研用”协同一体化路径，积极探索和研究基于数据要素与实体经济深度融合的数据产权、交易流通、收益分配、安全治理的基本规律，统筹数据要素市场的发展和安全，敬畏和尊重数据要素市场的发展规律，在实践中完善，在探索中发展。

　　（作者系浙江大学网络空间安全学院双聘教授、中国科学技术协会决策咨询首席专家、工业和信息化部信息通信经济专家委员会委员）